警惕：英国拟实施严格外资审查机制
来源： 时间 : 2021-01-29
2020年以来，供应链安全问题、全球新一轮技术变革与产业链重构，叠加新冠肺炎疫情全球蔓延，对全球经济造成了严重的影响，全球各种商业活动被扰乱。为加强本国市场控制，限制甚至逼退部分外国投资，继美国之后，欧盟及其成员国、澳大利亚、加拿大、日本、印度等密集出台外资审查新规定，许多针对中国意味明显！随着英国脱欧进程的循序渐进，作为美国的第一盟友和“五眼联盟”成员，英国的外资审查机制尤值得关注。而英国长期以来的改革目标似乎就是要力图构建一种“美国式”独立外资审查机制，大幅度扩张作为审查对象的“触发事项（trigger events）”的类型和范围。英国脱欧后，其国家安全与投资机制的改革不仅将使中企对英投资面临复杂的监管环境，甚至将在一定程度上冲击我国产业战略的实施。
2020年11月11日，英国商业、能源及工业策略部（BEIS）公布了《国家安全与投资法案》（National Security and Investment Bill，以下简称“法案”），且已正式提交英国议会进入立法审议程序。虽然法案正式获准通过尚有诸多法律程序要走，但该法案赋予英国政府5年的追溯权。这意味着，英国政府可以对任何发生在2020年11月12日法案公布后生效前符合申报要求的投资进行审查。
（注：英国议会官网2021年1月25日的立法进程截图）
具体而言，该法案共计50页、五大部分、66大条，对外国投资者的国家安全审查范围、管辖门槛、申报方式、审查程序、违规后果、干预窗口期等做了更为严格的规定，其中涉及“触发事项”和“强制申报”领域的相关规定尤其值得关注。1. 效仿美国CFIUS，构建专门的外资审查机制，对“国家安全”问题进行单独评估和处理。法案将效仿美国外商投资委员会（CFIUS）的审查机制，构建独立于竞争法经营者集中审查的专门外资审查机制，将“国家安全”因素从竞争法“公共利益”和“特殊公共利益”中移出，从而将国家安全问题移出竞争与市场管理局（CMA）的职权范围，而转由商业、能源及工业策略部负责（BEIS）。这也意味着，英国将外资审查从原来的竞争和市场层面提升至产业战略层面，且正不断强化“国家安全”因素。同时，BEIS将新设一个100人规模的投资安全审查部门（Investment Security Unit），作为面向交易方受理申报、提供指引的直接负责部门。此外，该部门还将协调跨政府活动，以识别、评估和应对因市场活动而产生的国家安全风险。2. 作为英国国家安全审查对象的“触发事项”范围不断扩展。根据法案的相关规定，触发申报的交易类型主要包括：一是投资者将获得被购标的实体（qualifying entity）的一定程度的控制权（“实体控制”）；二是投资者将获得被购标的资产（qualifying asset）的一定程度的控制权（“资产控制”）。具体如下：
3. 英国拟将17个产业列入强制申报领域，且将适时更新和调整。法案将所有涉及外国投资的行业分“可以自愿申报”的行业和“强制申报”的行业。根据BEIS于2021年1月6日发布的关于“定义《国家安全与投资法案》中必须强制通报的行业的磋商”，17个需要强制申报的行业包括：先进材料、高端机器人、人工智能、民用核能、通讯、计算机硬件、政府部门关键供应商、紧急服务部门关键供应商、密码认证、数据基础设施、国防、能源、生物工程、军用和军民两用物项、量子技术、卫星及空间技术、交通。根据法案，涉及强制申报要求行业的投资标的，收购行为必须在交易完成前申报，交易是否能够最终完成取决于英国主管部门的审查结果。需要注意的是，英国政府有权根据不断变化的国家安全风险，通过进一步的监管规定对这17个行业进行更新和调整，也有权根据收购放的特性等进行适当豁免！
当然，英国关于国家安全投资的审查权力并不局限于仅针对英国的公司和资产的投资，可能拓展到虽非针对英国公司，但投资者在英国开展业务活动或向英国客户提供商品或服务，以及非英国资产或知识产权被应用于与英国有关的业务活动或向英国客户提供商品或服务等。
荣鼎集团的统计显示，自2000年以来，英国累计吸收中资投资约503亿欧元（约合594.3亿美元），位居欧洲各国之首，其中，2019年中国在欧洲的外国直接投资（FDI）中有30%流向了英国。而英国中国商会最新发布的《2020英国中资企业发展报告》显示，2000年至2019年间英国是中国在欧盟投资的******对象国，是排在第二位的德国的2倍多；尽管2019年中国对欧盟的FDI总额继续萎缩，但英国仍是当年中国FDI的第二大对象国，也是单笔交易数量最多的国家。英国《国家安全与投资法案》一旦通过，或将对中企对英投资产生冲击。
2. 对中国投资的担忧是英国外资审查制度改革的重要动因。随着中国全球竞争力的提升，西方国家对中国的“关注”不断升级！而此次英国公布《国家安全和投资法案》，强调“国家安全”，改革其外资安审制度的重要动因之一就是，对“中国投资的担忧”。在“脱欧公投”中，时任英国首相特蕾莎·梅就曾公开质疑中国广东核电集团有限公司参与的英国欣克利角核电站项目，引发了公众对中企参与该项目以及整体中资企业在英国投资安全性的政治争论。2020年3月伴随着新冠疫情重心转至欧美，所谓“中国负责论”在英国公众和政界发酵和蔓延，疫情前后英国政府和立法者对待中企的政策和立法态度更加向美国靠拢。如，华为在英国的5G网络基础设施建设受到冲击，以及英方对由凯桥资本（Canyon Bridge）获得英国半导体芯片制造商Imagination Technologies公司董事会控制权的担忧，等等。2020年11月6日，英国政府颁布的《帮助英国数字企业安全并符合商业道德地与中国合作的新指导方针》中，更是直言不讳地称为“应对中国投资担忧”……此外，英国智库亨利·杰克逊学会（Henry Jackson Society think tank）的报告称，过去十年中被中国投资者部分或全部收购的115家英国公司中1/3涉及航空、能源、国防、半导体、数据和金融等敏感行业领域，提醒英国政府警惕并采取应对措施。3. 审查标准的强化和针对性将使中企面临更加复杂的投资监管环境。英国《国家安全与投资法案》通过后，其外资审查机制更趋“美国化”：一方面审查机制将适用于来自任何国家的投资者，且没有最低目标营业额或要达到的市场份额门槛，外资审查力度更趋强化。根据英国政府公布的影响评估，预计新投资安审制度将导致每年1000～1830笔申报交易，而自2003年英国实行外资审查制度以来，截至目前（法案公布日）也仅十余笔交易以国家安全为由受到审查。另一方面“触发事项”范围扩大且引入所谓的并购风险标准（上文关于“实体控制”的第三、四种情况），赋予英国政府极大的自由裁量权，实践中法案极易演化为针对中企投资并购的法律工具。此外，作为五眼联盟核心成员，英国与美国等盟友在外资安全审查领域强化合作日趋成为必然，我国企业对外投资风险正在极大地增加。
先进经济体相继强化外资安全审查制度的根本的目的就是，以对中国等体制不同的国家构筑重点领域投资防火墙，切断中国通过海外投资途径实现技术引进的渠道。从上文英国要求外资强制申报的17个领域来看，半导体、人工智能、量子和核技术等多是我国不掌握关键技术的领域。对科技企业的投资限制甚至“围剿”，将对我国科技创新产业的创新生态体系造成冲击，甚至影响我国制造业在全球产业链中的地位。
英国《国家安全与投资法案》与《欧盟投资筛选条例》以及美国等全球主要经济体加强外国投资审查机制类似，反映出发达经济体对关键国家基础设施以及敏感领域投资的政治担忧。虽然英国政府强调，英国仍然奉行投资开放，并宣布设立了投资办公室（Office for Investment），以支持英国吸引大量外国投资，尤其是在基础设施、清洁技术和研发方面，但目前看来发达经济体外资安全审查不断扩展并向趋同化方向发展，以使政府有更多的权利阻止中国等外资并购交易正成为一种趋势……有鉴于此，中企应建立投资风险预警机制，做好投资目标市场前期预研工作，防控事前监管风险；应构建投资风险合规机制，持续跟踪外国相关投资政策的最新变化，防控事中与事后监管风险；应采取更加灵活多样的投资形式，分散风险，等等。
