中国经贸关系寻求新出路——中美经贸政策工作小组联合倡议
来源： 时间 : 2019-10-30
2019年10月27日，包括五名诺贝尔经济学奖获得者在内的中美37位著名学者在上海共同发布《中美经贸关系联合倡议》。联合倡议在政策层面上提出“四个篮子”框架，将政策分为“禁止篮”，即禁止以邻为壑的政策；“双边谈判与协调篮”，即当甲方的政策给乙方造成损失，但并不具有以邻为壑的特征时，两国可以通过谈判取消这些政策；“国内调整篮”，即当谈判取消甲方政策不成功时，甲方保留该政策，同时允许乙方调整国内政策来减轻对对方的负面影响；“多边治理篮”，即当甲方的政策不仅影响到乙方，还会造成对第三国连带损害时，则启动国际规则和多边机制来控制局面。
中美贸易在过去几年当中波折不断，不仅影响到了两国的经济发展状况和两国人民的福祉，对世界经济也带来不小的振动。为此，来自中美两国的知名学者积极探讨解决当前中美贸易纠纷，推动中美两国友好贸易磋商的新机制，以实现两国在经济上的合作共赢。
中美经贸关系已经呈现出令人担忧的拐点，目前中美两国之间存在三个方案：
- 深度融合：中国在产业、知识产权和其他经济政策方面实施大规模的改革，以使其政府对经济的干预程度接近其他世贸组织发达国家成员国的水平；与此同时，美国的贸易政策回到2018年以前的状况。
- 脱钩：两国大幅度降低在经济上的相互依赖度，甚至不惜以加剧贸易战为代价。
- 在“深度融合”与“脱钩”之间，还存在着第三个方案：
（1）给予两国在制定多样的产业政策、科技体系和社会标准等方面更大的自由度；（2）允许两国使用精准的政策措施（包括关税和非关税措施）保护本国在产业、技术和社会政策方面的选择，同时避免对贸易伙伴造成不必要或不对称的负担；以及（3）建立一套经贸规则，防止任何国家采取经济学家所说的“以邻为壑”的政策——这样的政策以伤害别国为代价增进本国的福利。
第三个方案把中美两国的政策空间放在首位，并相对于现状（世贸组织原则或法理）对之进行扩充，但也明确为“以邻为壑”政策划定红线。该方案维护两国在双边贸易中的现有利益，但不要求经济模式的趋同。与“深度融合”和“脱钩”这两条路相比，这是一个折衷的方案。同时，也可以向多边化方向拓展，与保证第三国利益的多边机制靠拢。
倡议封面
该联合倡议的核心在于提出了“四个篮子”框架来对政策分歧进行分类，并根据某一政策对其他国家的可预见损害，来确定双方都能接受的谈判与政策反应战略。在这一框架下，当前的世贸组织争端解决机制，只是符合世贸组织双边谈判策略工具箱中的几个选项之一，中美贸易谈判代表可朝着“重新平衡”全球经济结构的方向迈进，同时避免惩罚性政策升级或对第三国造成不当损害。针对第三个方案展开贸易的“四个篮子”框架。第一只篮子（“禁止篮”）：在这只篮子里，一个国家实施的政策会对全球市场造成严重扭曲，甚至引起全球经济损失，因此国际规则应当明令禁止这类政策。“以邻为壑的政策就是不折不扣的属于禁止篮的政策。例如，为了在国际市场中获取垄断利益，降低其他国家竞争力而实施进出口限制；或通过不平等的数据政策使得本国数字企业可以通过掠夺性定价或寻租从国外市场攫取高额回报。第二只篮子（“双边谈判与协调篮”）：在这只篮子里，国家甲实施的政策会对国家乙造成一定的损失，但并不具有以邻为壑的特征、或造成全球经济总量的损失。因此，两国可以本着共赢的态度展开磋商，以消除这些政策。这种谈判一般在国家乙认为本国因这样的政策的损失大于国家甲因该政策所获得的利益时展开。例如，当国家甲实施了对国家乙的企业来说不公平的政策时，国家乙可以通过利益交换的方式（如：降低反倾销关税）来促使国家甲取消该政策或缩减政策规模。第三只篮子（“国内调整篮”）：在这只篮子里，国家甲采取的政策对国家乙造成的损失小于国家甲的获利，因而无法通过利益交换的方式使国家甲取消政策或缩减政策规模、形成共赢局面。在这种情况下，国家甲可以保留该政策，同时允许国家乙通过精准调节国内政策的方式来弥补或减轻该政策对其国内市场的影响。例如，国家乙可以发布法规来防止本国机构向外国机构泄露敏感技术资料；或者国家乙可以通过提高贸易壁垒的方式来保护受到国家甲进口货物冲击的本国企业。必须指出，这里提到的国家乙的补救措施必须是和其损失成比例，且精准面向国内对象（不能用来作为威胁国家甲或升级贸易战的筹码）。第四只篮子（“多边治理篮”）：在这只篮子里，当国家甲采取的政策措施（无论国家乙是否做出反应）不仅影响到国家乙的经济利益，还会造成对国家丙的连带损害。这时就应当启动国际规则和多边机制来控制局面。例如，国家甲实施区别对待的政策，对国家乙的某类产品降低关税，但不给国家丙的同类产品相同的关税待遇。优势一：在于为中美两国提供了重新平衡未来两国经贸关系的新选项。所有篮子中的问题都可以通过世贸组织的争端解决机制来处理，但中美贸易纠纷当中属于第一到第三只篮子的问题，可以先在世贸组织之外通过双边磋商来处理，然后再通过世贸组织规则允许的“灵活度”纳入世贸组织的框架内。而对于数字贸易等新领域，则需要发展新的世贸组织规则。优势二：鼓励任何一方都不轻易把对方产生跨境伤害的政策统揽到单个的抱怨之中，也不将这些政策与其他非经济问题捆绑在一起。虽然非经济问题也值得关注，但是，把它们分开，一些问题就更容易解决。除非采取这样的策略，就很难看到避免贸易战不断激化的可能性。虽然倡议是为了应对中美两国当前的贸易战而提出的，但其适用范围却不局限于这两个国家，而是对所有参与国际贸易的国家都适用。它既与现存的世贸组织规则和体系保持一致，也允许中美两国在世贸组织规则涉及不到的领域达成双边协议，而无需世贸组织修改现有规则或体系。
中国加入世贸组织至今已有近18年的时间。在中国加入时，世贸组织的经贸规则和争端解决机制都是根据当时的情况制定的。而在这18年中，全球经济及其支撑技术都发生了超乎预料的巨大变化，尤以下述五个方面最为突出：
(1)技术进步。技术进步提高了自动化水平，让供应链更加分散化，一些行业和技能的薪资溢价提高，但许多其他行业的薪资水平和就业保障下降。人们在社交和行为方式上的改变，使得数字经济占有的市场价值比重上升，而农业、工业以及非数字化服务行业的比重下降。网络效应、规模报酬递增效应以及巨大的先动优势，让赢家通吃的市场的数量呈倍数增加。军民两用技术，如无人机、机器人、人工智能等等，在满足军事用途的同时，催生出无数民用用途和行业。数字要素禀赋的经济重要性与日俱增。
(2)国内与国际规制规范对数字经济的适应缓慢。科技变革之前，规制（及税收）的权限可以根据工农业产品或服务提供者的实际位置来划分，国家之间也能比较容易地通过合作协议来落实各自的权限。而如今，互联网及云技术使得数据的位置、所有权以及哪个国家可以拥有管理数据传输的主要权限，都变得模糊不清。
(3)中国在全球经济当中的地位的巨大提升。从 2001年到2018 年，中国 GDP 的全球占比从4%上升到了16%，出口额占比从2.7%上升到10.5%。
(4)对于中国国内政策导向预期的变化。在2001 年，很多人预期，随着中国经济的增长，中国经济将快速地向当时的世界大经济体靠拢：更分权的市场经济、对外国投资者更加开放、减小国有经济比例等。如今，中国已经明确，至少在短时期内，政府投资和政府政策工具仍将在中国经济中保持重要作用，其目的是确保国内企业在一系列关键行业中的地位。
(5)全球政治环境的变化。作为上述趋势的结果之一，在多数发达经济体，贸易政策的政治环境正在发生变化，其中以美国最甚。反全球化浪潮愈演愈烈。许多国家在重新审视和调整经济对外开放和本地经济需求之间的平衡，其中，那些在过去几十年全球化进程中利益受损、或得益很少的群体的诉求，获得更大的权重。
这些变化对于全球经贸生态系统产生了巨大的影响。许多世贸组织成员国的领导人纷纷表示，基于世贸组织体系的全球化已经不再符合他们国家的需求。中国与美国之间爆发贸易战，提高对方出口商品的关税，同时又进行双边谈判以求降低这些关税。
但是，当前的中美谈判被限定在了一个非此即彼的框架里：要么两国的经济深度融合，双方采用共同的市场经济原则来制定本国的经济政策；要么实质性“脱钩”，急剧减少两国之间的经贸联系。前者所依赖的背景，是支撑中国 2001 年加入世贸组织时的全球经济格局，而后者则来源于当前两国日益加剧的地缘政治竞争态势。
