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中办国办发文 CFDA权威解读“药政36条”
来源:     时间 : 2017-10-10

2017年10月9日上午10时,国家食品药品监督管理总局(以下简称“CFDA”)举行药品医疗器械审评审批改革鼓励创新工作新闻发布会。国家食品药品监督管理总局副局长吴浈,药品、化妆品注册司司长王立丰,医疗器械注册司司长王者雄出席发布会,并就相关问题回答记者提问。

《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(以下简称《创新意见》)共计三十六条,分为六大板块:改革临床试验管理、加快上市审评审批、促进药品创新和仿制药发展、加强药品医疗器械全生命周期管理、提升技术支撑能力、以及加强组织实施。

发布会上,吴浈表示:中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》。习近平总书记指出,要改革完善审评审批制度,加快推进仿制药质量和疗效一致性评价,推动企业提高创新和研发能力,早日实现药品医疗器械质量达到国际先进水平。李克强总理也强调,要推动药品特别是重大新药研发,促进医疗器械产业升级发展,尽快改变我国创新药物、高端医疗器械长期依赖进口的局面。

2015年8月,国务院出台《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》,药品医疗器械审评审批改革大幕正式拉开。两年来,一系列改革政策相继出台,审评审批标准和透明度不断提高,研发注册生态环境有效净化,一批创新药和医疗器械优先获准上市,药品审评积压得到基本解决,仿制药质量和疗效一致性评价工作不断推进,医疗器械分类基础工作得以夯实,药品上市许可持有人制度试点工作进展顺利,药品医疗器械审评审批制度改革取得阶段性成效。

但是改革越深入遇到的深层次的矛盾越多,药品医疗器械审评审批制度不完善、不适应等问题就越突出,为了促进药品医疗器械产业结构调整和技术创新,让更多的新药好药和先进医疗器械上市,满足公众医疗需要,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》。

这次出台的《意见》针对当前药品医疗器械创新面临的突出问题,着眼长远制度建设,是一份重要纲领性文件。

《意见》涉及六大方面的改革内容:改革临床试验管理,确保临床试验科学、规范、真实;加快临床急需药品和医疗器械的上市审评速度,解决公众用药需求;鼓励创新,推动中国医药产业健康发展;全面实施上市许可持有人制度,加强药械全生命周期管理;提升技术支撑能力,全力为创新服务;加强组织领导,以法治思维和法治方式推动改革真正落地。

这些措施将极大激发医药研发的活力,提高我国医药产业的创新发展水平,解决临床急需药品和医疗器械短缺难题,让患者尽快用上救命药、放心药,让13亿人民享受到健康中国的深厚福祉。接下来,我们将会同有关部门抓好组织实施,推动完善法律法规,制定细化配套文件,加强制度衔接,做好宣传解读,强化效果监测,确保改革扎实有序推进。

我国药品注册申请积压问题基本解决

吴浈:《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》我刚才讲是一个纲领性文件,对我们今后的工作具有很强的指导性。这个文件的主题是什么,标题已经写明白了,就是鼓励创新。着力点是什么,就是要解决公众用药的问题,让公众能用得上新药,用得上好药,当医生在给患者治病的过程当中能够有更多的选择。这就是这个文件的主题。

解决公众用药问题,关键是创新。要尽快的让一些新药上市,我们讲不仅仅是国内的新药上市,包括国外的新药也在在中国尽快上市。这几年来国家花了很大的力气来抓药品审评审批制度改革。刚刚我讲了2015年以来我们大幅度的开展审评审批制度改革。2015年8月份,国务院专门印发了一个文件,就是我们平时讲的44号文件,《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》,在那个《意见》里面做了一系列改革制度的设计。同时《意见》发布以后,制定了一系列相配套的改革措施。今天可以跟大家讲,改革已经取得了阶段性的效果。

这个阶段性效果表现在哪,主要是基本解决了药品注册申请的积压问题,过去压在我们身上最重的负担就是申报积压,量太大,现在已经基本解决了。在这两年当中,有一批新药和创新医疗器械优先获准上市。国内医药创新的氛围日渐浓厚,海外的一些医药科研人员回国创新越来越多,企业研发的投入明显增加,这样大大激发了药品医疗器械创新的活力。这是这几年改革的效果。

我们在审评审批改革方面取得了明显的进步,但是也应该看到,药品医疗器械研发和质量与国际先进水平仍然存在较大差距的现状没有改变,支持创新的一些深层次的问题还有待解决。

第一,企业创新的能力比较弱。大家都知道国内制药企业数量比较多,但是制药企业新产品研发总投入只有全球最大的制药公司一家的投入量,这就是研发投入不够。这几年我们研究的一些新化学药品和新生物制品,多数都是国外同类产品基础之上的一些改造和修饰。国内仿制药因为质量疗效有差距,不能形成与原研药在临床上的替代,这都是我们研发能力比较弱、科技创新能力不强的一些具体表现,这是深层次问题。

第二,药品审评审批制度还有不尽合理之处。尽管我们做了大幅度的改革,但是还存在一些问题。比如现在要求进口的一些创新药,必须要在国外获准上市后才可以到国内来申请上市。比如创新药在国外完成一期临床以后,才可以到国内申请来临床试验,就是晚一步,慢半拍,做不到同步,某种程度上迟滞了一些国外创新药在中国批准上市。

我们也做了数据统计,2001年到2016年,发达国家批准上市的创新新药433种,在中国上市的只有一百多,只占30%,近十年来,我国上市的一些典型的新药,上市的时间平均要比欧美晚5-7年,国外都已经用了六七年了,中国才上市,这就是因为很多制度设计造成了新药在中国上市慢半拍。因为这个现状存在,所以现在网上购买药品,也包括个人从境外携带药品的现象越来越多,存在很多隐患。

第三,鼓励创新的一些政策还有待加强。这次文件里写到药品数据保护,专利的链接,专利期的补偿,像这样一些保护政策的制度性设计,在一些发达国家都已经在做,而我们国家现在还处在研究状态。像开展药物临床试验,我们现在药物临床试验的资源还相对比较紧缺,鼓励和支持医疗机构、医务人员参与临床试验的有关政策还有待完善。这也是一个深层次的问题。

在今年7月19号,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议,在这个会议上研究了药品审评审批制度改革问题,审议通过了这个文件,昨天,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发,文件一共六大部分36条。

这个文件从促进我国医药产业的创新发展,参与国际竞争,保障公众健康的高度,对审评审批制度改革做了系统的制度设计,主要表现在:

第一满足公众用药需求。

满足公众用药急需,归根到底要靠创新,只有创新才能研发出更多的质量高、疗效优的新药好药,才能使更多的新药好药在中国上市。我们在制度设计里有些优先审批,加快审批,通过这些来降低研发成本,有利于降低新药上市价格,更好的实现药品的可及性。我们既要有新药,还要有能让老百姓用得起的新药,这是这次文件的重大意义体现的第一个方面,满足公众的需求。

第二方面是提高仿制药的质量和疗效。

我们讲要鼓励创新,既要鼓励原始创新,也要鼓励消化吸收再创新。我们要求仿制药和原研药的质量疗效要一样,要做好的仿制药是需要有创新的能力,做一个好的仿制药仍然需要有创新的能力。

第三方面是推动药品供给侧结构性改革。

使我们的医药产业做大做强,使我们的医药产业更具竞争力,改变我们国家的新药长期依赖进口,这也是我国创新型国家战略在医药行业的具体实施。

所以,我想这个文件的主题和意义非常重大。接下来我们还要把文件细化和落实,跟有关部门一起来推动这个文件能够落地生根,能够产生更好的效果。

五大措施鼓励药品医疗器械创新

吴浈:这个文件在鼓励创新方面可以概括为五大方面:

第一,改革临床试验管理。大家看42号文件,六个方面的改革意见,第一条就是改革临床试验管理,在这里面有很多改革的举措。比如临床试验机构实行备案制,原来是资格认定制,现在不再认定,改为备案。

第二,改革临床试验的审批,由过去的明示许可改为默示许可,医疗机构开展临床试验都得报备方案,这个方案临床试验怎么做,过去临床试验方案报备过来以后,我们得审批,批完他们才能做,一有审批就得占用时间,现在临床试验由明示改为默示,默示是什么?不是不审批,而是改了方式,临床试验同样要审,一定时间之内没有提出质疑,没有否定的话就可以做。一定时间是多长时间?这个待定。在其他国家可能是30天,可能是60天,在我们国家多少天呢?要根据我们的能力。规定的时间没有作出质疑或者是否定,申请人就可以开展临床试验。有条件接受境外多中心临床试验数据,境外所做的一些临床试验数据在我国原来是不能用的,现在我们开始有条件接受,国外的数据符合我国药品注册要求的也可以用在我们的审评,其目的是可以缩短审批时间。还有,鼓励社会力量投资设立临床试验机构来参与临床试验,解决临床试验资源不够的瓶颈。

第二,优化审评审批,这个文件提出要进一步优化审评审批程序,明确附带条件批准的情形,这个文件有两个附带批准,一是罕见病用药,二是临床急需药,可以附带条件批准。在这里面还写到了药品与原料、辅料、包装材料关联审批,今后不单独审批,而是跟制剂关联审评审批,这样能明显的提高审评审批效率,又可以提高审评审批的质量。

第三,加强创新权益保护。像刚才讲的探索建立药品专利链接制度,开展药品专利期的补偿试点,完善和落实药品数据保护,这三个都是对创新权益的保护,而且在这里面我们还加了一个,要建立上市药品目录集,目录集就是标杆,每批准一个新产品上市,要把个产品列入到目录集内,表明:一是这个药品原研是谁,这是标杆,第二是仿制就照着这个标杆仿。这是目录集的意义。

第四,明确上市许可持有人的责任,我们目前正在开展上市许可持有人的试点,今后我们在药品监管里面一定要突出上市许可持有人这个制度,要落实上市许可持有人的法律责任,建立健全上市许可持有人直接报告不良反应的制度,也明确上市许可持有人持有药品创新产权,明确科学家的创新研究者属性,要改变科学家既从事创新研究,又要负责药品生产销售的现状。

第五,提升技术支撑的能力,完善技术审评的制度,优化上市的流程,加快信息化的建设,从送审到审评,审评到上市实现全过程公开。建立集约化的检查员队伍,落实全过程的检查责任,保障监管服务的水平和能力与创新发展的速度相适应。

四大措施推荐医械审评审批改革

王者雄:近年来食品药品监管总局积极贯彻落实国务院新修订的《医疗器械监督管理条例》和国务院《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》,不断完善创新产品审评审批制度,提升医疗器械的审评质量和效率,促进医疗器械产业发展。

2014年总局就发布了《创新医疗器械特别审批程序(试行)》,对具有我国发明专利的,拥有自主知识产权,技术上具有国内首创、国际领先水平,并且具有显着的临床应用价值的创新产品,纳入特别的审批通道。目前已经批准了29个产品上市。2016年,总局又发布了《医疗器械优先审批程序》,对列入国家重大课题专项或者重点研发计划的产品,也包括对治疗罕见病、恶性肿瘤、老年人特有和多发的疾病,包括儿童专用的医疗器械纳入优先审批程序。

目前已经把8个产品纳入优先审批范围。通过创新医疗器械的特别审批和医疗器械优先审批,降低了手术的创伤,满足了特殊患者的诊疗需要,提高疾病早期发现的机率,保证患者后期的及时治疗。这些产品的上市,为临床医生提供了选择,通过产品的供应降低了临床的费用,使患者切身感受到改革的实惠。

这次中办、国办印发深化改革鼓励创新的意见,我们在医疗器械审评审批改革方面将开展以下几方面的工作。

一是改革临床试验管理。

我们将会同国家卫生计生委联合出台临床试验机构的备案条件和备案管理办法,建立医疗器械临床试验机构和临床试验项目备案管理信息系统,并且加强临床试验机构和临床试验项目的监督检查,对临床试验过程当中弄虚作假,捏造临床试验数据的违法违规行为,我们将依法予以严肃查处。

对于治疗严重危及生命,并且尚无有效治疗手段的医疗器械,在临床试验的初步观察可能获益,允许通过拓展性临床试验,在知情同意以后,用于其他患者,相应数据可用于医疗器械的注册申请。同时,将医疗器械的临床试验审评审批由明示许可改为默示许可,提高效率。

二是加快医疗器械上市的审评审批。

在医疗器械注册时接收符合我国医疗器械注册法规要求的境外临床试验数据,同时科学合理的设置医疗器械的临床评价相关要求,加快临床急需医疗器械的审批,对于罕见病用医疗器械可以减免临床试验,准予有附带条件的批准上市。

对治疗严重危及生命尚无有效治疗手段的疾病,以及公共卫生方面急需的医疗器械,也可以附带条件批准上市。对于国家重大科技专项和国家重点研发计划支持的创新医疗器械,我们将继续给予优先审评审批。

三是完善医疗器械的审评审批制度,加强医疗器械审评机构的能力建设。

形成以审评为主导,检查检测评价为支撑的审评审批新体系。推行团队审评,建立由临床医学、临床诊断、机械、电子、材料、生物医学工程相关专业的审评人员组成的项目审评团队,负责创新产品的审评工作。我们也不断地完善注册申请人与审评中心的沟通交流机制,严格执行专家咨询委员会制度,对重大技术问题由专家咨询委员会进行论证。

推动医疗器械注册审评纳入政府购买服务试点范围,通过这项措施增加审评员的数量,扩大审评员队伍,同时也加强审评员的培训,提高素质,建立专业化的审评员队伍。这次两办文件当中也提到了要积极推动第二类医疗器械的审评标准统一,逐步实现国家统一审评。

四是实施医疗器械全生命周期管理,加强检查员队伍建设,逐步建立职业化的检查员队伍,强化检查员培训,提升检查员的能力和水平。

加强对医疗器械临床试验质量管理规范和生产质量管理规范执行情况的监督检查。我们在这个过程当中,要逐步完善医疗器械注册人制度,落实注册人对医疗器械设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、产品召回、不良事件报告,以及再评价等全过程、全生命周期的法律责任。

通过以上措施,进一步来鼓励医疗器械创新,满足临床使用需求,激发我国医疗器械产业的发展活力,促进我国医疗器械产业健康快速发展。

中药注射剂的评价首先是评价有效性

文件里提到严格药品注射剂审评审批,另外又一次强调要加强中药注射剂的再评价。

对此,吴浈表示:这个文件里面又一次提到注射剂再评价。再评价工作和仿制药质量和疗效一致性评价道理是一样的,目的讲了很多次,仿制药一致性评价的目的就是提高药品质量,要和原研等同,临床上能够替代。注射剂也类似,早期的注射剂缺乏完整对照的数据,所以我们提出来要对注射剂也要进行评价。仿制药一致性评价方法比较明确,工作的程度相对来讲比注射剂要容易,注射剂开展再评价难度大,难度比普通制剂大得多,所以我们还得研究注射剂如何进行再评价,要有一个方法,所以时间上还要充裕一点,设计是五到十年,可能五年,也可能十年。

注射剂里面大家最关心的就是中药注射剂,因为中药注射剂本身是我国特有的。我国曾经有过缺医少药的年代,在那个年代里,中药注射剂起到了很好的作用。但是中药注射剂的一个缺陷就是数据不太全,在那个年代也不可能那么全,所以临床有效性数据、安全性数据都不太全,因为不全,所以大家对于中药注射剂的安全性表示担忧。中药注射剂我们也在密切的观察,凡是出现不良反应都会采取果断的措施,目的是最大限度保护公众用药安全。

按照国务院44号文件要求,对中药注射剂安全要进行再评价,这个再评价的方案我们已经初步形成,但是现在还在业内讨论,近期可能会征求意见。另外,中药注射剂再评价又比化学药品注射剂再评价更难一些,因为里面的成份不像化学药品那么清晰。所以如何进行再评价,方法上又和化学药品注射剂再评价有所区别。中药注射剂不仅要评价安全性,还要评价有效性,有效性是药品的根本属性,如果没有效这个药品就没有价值,所以中药注射剂的评价首先是评价有效性,同时也要审查安全性。下一步将制定具体的评价方法。

保护药品知识产权会影响仿制药?

围绕《意见》提到包括如药品专利链接、专利期补偿,以及临床试验数据保护等,这些措施会不会阻碍仿制药的发展,影响到药品的可及性等问题,吴浈指出,大家注意到这个文件提出了专利链接、专利期补偿、数据保护,实际上这属于知识产权保护的范围。我们讲创新,知识产权保护的力度还欠缺,还不够,这也是制约我们医药创新产业发展的一个重要原因。

药品专利链接、专利期补偿以及数据保护,这些实际上都是在一些欧美国家和发达国家是鼓励创新制度设计,像美国是1984年,日本大概是1988年,欧洲大概是1992。这些制度实施以后,对创新企业积极性起到很好的作用,也激发了仿制药生产的积极性,达到了两个目的。

什么叫药品专利链接?首先要明白这个概念,实际上就是把药品的审批和专利关联起来,因为药品审批是食品药品监管总局负责,专利纠纷涉及知识产权局以及知识产权法院,现在把它们关联起来,目的是什么?就是在药品审批过程当中,如果发现有专利侵权纠纷可以通过法院裁定解决,可以把专利纠纷和侵权风险解决在药品上市之前,有利于保护专利权人的合法权益,提高专利的质量,也有利于降低仿制药企业挑战专利的市场风险。

专利期补偿是什么?是在行政审批过程当中占用了专利权人的时间,专利从研发开始到最后上市,审批时间越长,占用专利保护时间就越长,减损了专利权人的权益。为此,监管部门为占用的专利时间给予一些合理的补偿。

所谓数据保护,就是研究者自行取得的数据不被别人商业利用,行政部门对企业申报的数据要采取保护措施。

在这个文件里,明确提出要探索建立药品专利的链接制度,开展药品专利期补偿的试点,完善和落实数据保护制度,这三者合在一起,是知识产权保护的组合拳,着力构建科学、系统的保护机制,采取积极主动的保护,有效保护专利权人的合法权益,激发创新活力。我们鼓励创新,也鼓励仿制,这套制度将起到很大的效果。该保护的要保护,保护时间一到,仿制药就上市,形成断崖式的价格下降。这样为临床用药可及奠定了基础,这套制度设计在美国实行三十多年,达到两个目的,既鼓励创新,又促进仿制。

药品知识产权保护的系列措施,完全符合我们国家建设创新型国家和促进医药产业创新发展的需求,对保护和激发我国正在蓬勃发展的民族医药创新活力,尤其是对我国特有的具有独立自主知识产权的中药领域,将会发挥极大的积极作用,全面的提升我国医药产业的创新发展。

如何控制备案制实施带来的风险?

王立丰:这次两办文件发布之后,改革内容第一项就是将临床试验机构资格认定改为备案制,这是我们临床试验改革的一项重要内容。临床试验机构的资源相对紧缺,是制约我们药品创新发展的一个深层次问题。因为大家都知道,药物类的研发,最重要的一个环节就是临床试验,耗时时间长,投入成本高。

所以,如何鼓励更多的医疗机构参与临床试验是我们改革的一项重要内容,这次我们把认定改为备案,是改革的一项举措。

大家都知道,我国二级以上的医疗机构已经超过1万家,三级以上的医疗机构有2000多家,但是现在能够做药物临床试验的机构通过认定的只有600多家,特别是能够承担I期临床试验的机构仅有100多家,某种程度上成为医药创新的瓶颈。

临床试验机构不能满足创新的需求,特别是现在临床机构还承担着大量的医疗任务,所以在临床机构里面如果能够分割出一块来承担药物临床试验,就显得尤为重要。特别是现在医生紧缺,机构紧缺这样一个大的背景,所以提出来由认定改成备案,这样可以减少环节,提高效率。现行的临床试验机构的认定不能够满足创新发展的需求,所以提出了改成备案。

这样的改革,一是体现了监管理念的变化,就是强调由事前的认定改为事中、事后全过程监管,也是符合党中央、国务院提出来的放管服的要求。

二是调整了监管模式,将针对机构的认定改为围绕试验药物全过程检查,使临床试验监管的针对性更加明确、清晰,将监管的重心由认定机构的形式转为监督检查机构开展临床试验能力的形式,唯能力而不唯机构。

三是通过鼓励社会力量投资设立临床试验机构等措施,切实拓展临床试验机构的数量,提高临床试验研究者的积极性,有效的缓解医疗和科研的矛盾。

通过围绕临床试验药品的全过程检查,不仅没有降低对临床试验机构准入的标准,而且强化了临床试验机构监管的效率,同时也进一步保证临床试验的质量,更有利于净化药物临床试验的环境。所以措施是非常好的措施,接下来我们将进一步细化方案,落实到位。

上市药品目录集

王立丰:《创新意见》当中提出要建立上市药品目录集,载入新批准上市和通过仿制药质量和疗效一致性评价的药品,这个目录集要注明药品各类信息。有两方面意义,一方面是上市药品目录集将明确我国仿制药发展的客观标准,吴局长讲实际上就是一个标杆,这样可以方便药品研究机构、药品生产企业和公众公开查询药品的属性,包括有效成份、剂型、规格以及上市许可持有人、取得的专利权、数据保护等相关信息。它是一个很全的信息目录集。

另一方面,上市药品目录集将对促进仿制药发展有巨大的指导作用。关于上市药品目录集的编制原则、框架体系,目前我们已经有一定的基础,我们也作了很多的研究。正在总局药品审评中心网站公开征求意见,欢迎业界和社会各界积极建言献策,共同帮助来完善这项制度,把这项制度建立好、设计好。